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   Beratung zu Rechten kommunaler FunktionsträgerBeratung zu Rechten kommunaler FunktionsträgerBeratung zu Rechten kommunaler Funktionsträger  [2011-03-30 21:47]
Gemeinde, Stadt bzw. Landkreis tragen Kosten eines Rechtsrates durch Anwalt
1. Klärungsbedarf

Die Neukonstituierung von Kommunalparlamenten, die Wahl von deren Vorstand, die Bildung von Ausschüssen, die Zuerkennung eines Fraktionsstatus, die Zuweisung von räumlichen und sachlichen Arbeitsmöglichkeiten, die Rederechte und die Wahl des Gemeindevorstandes werfen als Beispiele im Wieder Fragen und Konflikte auf, die anwaltliche Beratung der Fraktion erfordern.

In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob die Fraktion einen Anspruch auf Erstattung der Anwaltsgebühren gegenüber der Gemeinde, der Stadt bzw. dem Landkreis hat.

2. Übersicht der Rechtsprechung

Grundsätzlich können kommunale Funktionsträger von der Gemeinde die Erstattung solcher Kosten verlangen, die ihnen gerichtlich oder außergerichtlich im Rahmen eines Streits um die sich ihnen nach dem Kommunalverfassungsrecht zugewiesenen Rechte entstanden sind.

Diese Frage war wiederholt Gegenstand obergerichtlicher Entscheidungen und dies soll hier zusammengefaßt werden.

Das OVG Saarland hat den Grundsatz aufgestellt, daß die durch eine Organstreitigkeit entstandenen Aufwendungen eines kommunalen Funktionsträgers einschließlich der notwendigen Kosten für eine anwaltliche Vertretung im Ergebnis von der Gemeinde zu tragen seien. Es hat dies hergeleitet aus der Überlegung, daß der kommunale Funktionsträger auch mit der Prozeßführung eine Aufgabe der Gemeinde wahrnehme, die deshalb die Kosten tragen müsse. Eine Kostenerstattungspflicht der Gemeinde sei nur dann nicht gegeben, wenn das Verfahren "mutwillig aus sachfremden Gründen" in Gang gesetzt worden sei.

Dieser Rechtsprechung gefolgt sind insbesondere der VGH Baden-Württemberg und das OVG Rheinland-Pfalz. Das erstgenannte Gericht hat eine grundsätzliche Kostentragungspflicht der Hochschule und des Studentenwerks nach einem Organstreit zwischen deren Funktionsträgern bejaht. Habe der Kläger aber über seinen körperschaftsinternen Funktionsbereich hinausgegriffen, weil er keine eigene organschaftliche Rechtsposition geltend gemacht habe, so sei ein Erstattungsanspruch ausgeschlossen. Das OVG Rheinland-Pfalz geht aus von einem allgemeinen staatsrechtlichen Grundsatz, "daß jede öffentlich-rechtliche Körperschaft die Ausgaben zu tragen hat, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben durch ihre Organe ergeben". Ein Erstattungsanspruch setze deshalb voraus, daß der im Organstreit unterlegene Funktionsträger organschaftliche Befugnisse verfolgt habe. Nur eine Geltendmachung subjektiver, im Außenrechtsbereich angesiedelter Rechte genüge dazu nicht.

Auch das OVG Nordrhein-Westfalen folgt dieser Rechtsansicht. Es sieht die bisher wenig oder gar nicht erörterte Rechtsgrundlage für die grundsätzliche Kostentragungspflicht der Körperschaft nach einer organisationsinternen Auseinandersetzung in einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch des mit Kosten belasteten Funktionsträgers. Dieser Anspruch hat im allgemeinen zur Voraussetzung, daß es zu einer der materiellen Rechtsordnung widersprechenden Vermögensverschiebung zugunsten des Beklagten und zu Lasten des jeweiligen Klägers gekommen ist. Die in einem solchen Fall grundsätzlich bestehende Ausgleichspflicht entspricht der Forderung nach wiederherstellender Gerechtigkeit und hat im öffentlichen Recht, soweit ausdrückliche gesetzliche Regelungen fehlen, durch das Bundesverwaltungsgericht zur Anerkennung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs als eines eigenständigen Rechtsinstituts geführt. Kommunalverfassungsrechtliche und sonstige organisationsinterne Auseinandersetzungen der mit organschaftlichen Befugnissen betrauten Funktionsträger führen, soweit sie überhaupt Kosten verursachen, regelmäßig zu einer ausgleichsbedürftigen Vermögenslage.

Besonders deutlich ist dies, wenn der Streit unter Inanspruchnahme der Verwaltungsgerichte ausgetragen wird. In diesem Fall stehen sich die am Rechtsstreit beteiligten Funktionsträger nicht als Inhaber subjektiver Rechte gegenüber, die Gegenstand allein eines Außenrechtsverhältnisses sein können. Sie verfolgen oder verteidigen vielmehr Rechtspositionen, die ihnen zwar zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung zugewiesen sind, dennoch aber im ausschließlichen Interesse der juristischen Person selbst begründet worden sind und ausgeübt werden dürfen. Die juristische Person selbst ist an dem Organstreit nicht beteiligt. Weder kann sie die Rolle des Klägers einnehmen; denn die Kompetenz- und Arbeitsteilung im Innenbereich umfaßt notwendigerweise sämtliche Funktionen, ohne daß ein der - als solche im übrigen handlungsunfähigen - juristischen Person vorbehaltener Rest verbliebe. Noch kann sie Beklagter eines Organstreits sein; denn es fehlt ihr schon die passive Prozeßführungsbefugnis und erst recht die Passivlegitimation.

Für den Kostenerstattungsanspruch kommt es nicht darauf an, ob die geltend gemachten organschaftlichen Rechte tatsächlich bestanden haben oder verletzt worden sind. In seinen Entscheidungen hat das OVG Nordrhein-Westfalen ausgesprochen, dass (auch) im Gemeinderecht des Landes Nordrhein- Westfalen der Grundsatz gilt, dass "jede öffentlich-rechtliche Körperschaft die Ausgaben zu tragen hat, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben durch ihre Organe ergeben". Bei der gerichtlichen oder außergerichtlichen Geltendmachung von den kommunalen Funktionsträgern zugewiesenen Aufgaben und Kompetenzen durch diese im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits handelt es sich einschließlich der damit verbundenen Kostentragung um eine Aufgabe der Gemeinde. Diese Aufgaben und Rechte sind den Funktionsträgern zwar zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung, jedoch nicht im eigenen Interesse, sondern ausschließlich im Interesse der Gemeinde zugewiesen. Auseinandersetzungen etwa um ihren Inhalt oder Umfang werden daher letztlich im Interesse der Gemeinde geführt, die jedoch nicht selber als Kläger oder Beklagte Beteiligte an einem Kommunalverfassungsstreit sein kann.

Daher begründet sich die im Grundsatz bestehende Verpflichtung der Gemeinde zur Kostenerstattung nach richtiger und vom OVG Nordrhein-Westfalen entwickelter Ansicht bereits unmittelbar aus den dem jeweiligen Funktionsträger kommunalverfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben und Kompetenzen als Ausfluß seiner Organstellung gründet, ohne dass es eines Rückgriffs auf das allgemein anerkannte Rechtsinstitut des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs bedarf. Das Wesen eines Organs liegt gerade darin, dass dessen Handlungen der juristischen Person als eigene zugerechnet werden und daher auch die Kosten dieser Handlungen der Sache nach dieser zugerechnet werden müssen (vgl. zum Zurechnungsverhältnis von Organ und Körperschaft Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 3, 5. Aufl., § 83 Rn. 24 ff.) So fallen etwa die Kosten, die die Tätigkeit des Gemeindeorgans Rat verursacht, der Gemeinde zur Last. Hier ist dieses Zurechnungsverhältnis allerdings schwächer ausgestaltet, weil die Klägerin kein Organ der Gemeinde ist, sondern nur ein Teil des Organs Rat. Grundsätzlich besteht daher zwischen der Klägerin und der Gemeinde nicht das unmittelbare Zurechnungsverhältnis, wie es zwischen Organ und juristischer Person existiert. Dennoch sind auch der Klägerin als Organteil gewisse Kompetenzen zugewiesen, die sie im Interesse der Gemeinde wahrzunehmen hat, z.B. an der Besetzung der Ausschüsse als Unterorgane des Rats oder der Stadtverordnetenversammlung mitzuwirken. Soweit es um die Verteidigung dieser zugewiesenen Kompetenzen geht, können auch dadurch hervorgerufene Kosten als solche der Tätigkeit eines Organteils letztlich der Gemeinde zuzurechnen sein. Zwar liegt die dem Organteil im Interesse der Gemeinde zugewiesene Kompetenz nicht darin, sich mit Organen der Gemeinde um Kompetenzen zu streiten. Wird der Organteil jedoch bei der Wahrnehmung seiner ihm zugewiesenen Kompetenz in eine solche Verteidigungsposition hineingedrängt und kann er ohne die Verteidigung seine Kompetenz nicht wahrnehmen, gehören die dadurch notwendig verursachten Kosten auch zu den der Gemeinde zuzurechnenden Kosten der Tätigkeit dieses Organteils.

Das OVG Bremen hat sich der Auffassung angeschlossen, daß die Kosten einer kommunalen Verfassungsstreitigkeit letztlich von der Gemeinde zu tragen seien, sofern der Streit nicht "ohne vernünftigen Grund" anhängig gemacht worden sei. Das OVG Bremen geht allerdings nicht von einem nachträglich, d.h. nach Abschluß des Organstreits geltend zu machenden Erstattungsanspruch aus, der dem unterlegenen Beteiligten gegenüber der Körperschaft zusteht. Es hält es anscheinend vielmehr für möglich, die Kosten des Organstreits bereits in der diesen Streit abschließenden Entscheidung der Gemeinde aufzuerlegen.

Diese dargestellte obergerichtliche Rechtsprechung hat bei den erstinstanzlichen Verwaltungsgerichten überwiegend Zustimmung gefunden.

In der Rechtsprechung werden aber auch Grenzen dieses Anspruchs entwickelt: Es muß bei der Auseinandersetzung um die Verteidigung innerorganisatorischer Kompetenzen gehen; die Verfolgung subjektiver Rechte, die einem Ratsmitglied als Person zustehen, genügt ebensowenig wie die Geltendmachung einer bloß objektiven Rechtswidrigkeit der im Einzelfall angegriffenen Handlung oder Unterlassung. Ferner wird die Gefahr eines möglichen Mißbrauches dadurch begrenzt, dass der Funktionsträger, der seine Innenrechtsbefugnisse nicht um seiner selbst, sondern im Fremdinteresse der Gemeinde ausübt, bei deren Durchsetzung zur Rücksichtnahme und Treue gegenüber der Gemeinde verpflichtet ist.

Die Kostenerstattung ist beschränkt auf diejenigen Kosten, die dem Grunde und der Höhe nach notwendig sind, um die eigenständige Wahrnehmung im Interesse der Gemeinde zugewiesener Aufgaben oder Kompetenzen zu verteidigen. Die Notwendigkeit der die angefallenen Kosten verursachenden Maßnahme setzt regelmäßig einen Organ- oder Kommunalverfassungsstreit voraus.

Hiervon kann v o r einer das Bestehen oder Nichtbestehen, den Inhalt und Umfang organschaftlicher Rechte betreffenden Entscheidung des jeweils zuständigen Gemeindeorgans nicht gesprochen werden. Erst infolge einer solchen Entscheidung können organschaftlich zugewiesene Aufgaben oder Kompetenzen verletzt und aus der Sicht eines Funktionsträgers, der sich ihrer berühmt, "zu verteidigen" sein.

Demgegenüber reicht eine bloße Meinungsverschiedenheit von Funktionsträgern über Inhalt oder Umfang ihrer Aufgaben oder Kompetenzen, die noch nicht zu einer Entscheidung des zuständigen Gemeindeorgans geführt hat, durch die organschaftliche Aufgaben oder Kompetenzen möglicherweise verletzt worden sein können, nicht aus. Bestehen etwa zwischen den im Gemeinderat vertretenen Fraktionen, Gruppen oder einzelnen Ratsmitgliedern Unstimmigkeiten über die ihnen jeweils zustehenden Aufgaben und Kompetenzen, ohne dass das zuständige Gemeindeorgan hierüber bereits entschieden hat, werden zwar auch organschaftliche Aufgaben und Kompetenzen berührt. In diesem (frühen) Stadium steht jedoch die politische Meinungsbildung über das Bestehen, den Inhalt und Umfang der betroffenen Aufgaben und Kompetenzen im Vordergrund. Hingegen ist es noch völlig ungewiß, ob die von einem Beteiligten möglicherweise befürchtete Verletzung organschaftlicher Befugnisse überhaupt eintreten wird. Dies lässt sich erst erkennen, wenn der Meinungsbildungsprozeß mit einer Entscheidung abgeschlossen wird. Die nur erwartete oder auch befürchtete Rechtsverletzung gehört in den Bereich der mehr oder weniger fundierten Spekulation. Selbst Äußerungen des Vorsitzenden einer Ratsfraktion, die ein bestimmtes Abstimmungsverhalten ankündigen, geben nicht ohne weiteres sicheren Aufschluß über das tatsächliche Abstimmungsverhalten ihrer Mitglieder. Nichts anderes gilt im Grundsatz, wenn etwa der Bürgermeister einer- und Rat bzw. die in ihm vertretenen Fraktionen, Gruppen oder einzelnen Ratsmitglieder andererseits unterschiedliche Ansichten über das Bestehen oder Inhalt und Umfang organschaftlicher Rechte haben.

Deshalb kann einem Funktionsträger in aller Regel zugemutet werden, die Entscheidung des zuständigen Gemeindeorgans abzuwarten, die aus seiner Sicht seine organschaftlichen Befugnisse betrifft und verletzt. Kosten verursachende Maßnahmen zur Wahrung organschaftlicher Befugnisse sind daher in diesem Stadium grundsätzlich nicht notwendig.

Aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes mag eine großzügigere Handhabung des Kostenerstattungsanspruchs allenfalls dann in Betracht zu ziehen sein, wenn jeglicher nachfolgende Rechtsschutz einschließlich des vorläufigen Rechtsschutzes zu spät käme und eine endgültige Rechtsvereitelung nicht mehr verhindern könnte, so dass derjenige Funktionsträger, der eine Verletzung seiner organschaftlichen Befugnisse befürchtet, gewissermaßen vorbeugend entweder um gerichtlichen Rechtsschutz nachsucht oder außergerichtlichen Rechtsrat einholt. Dafür wird jedoch regelmäßig auch zu fordern sein, dass ein mit Entscheidungsmacht ausgestatteter Funktionsträger bzw. eine Mehrheit im Gemeinderat seine bzw. ihre Auffassung unmißverständlich und aus der nachvollziehbaren Sicht des eine Verletzung organschaftlicher Befugnisse befürchtenden Funktionsträgers endgültig kundgetan hat.

3. Konsequenz für die Praxis

Viele kommunale Funktionsträger können in Kenntnis eines Anspruches auf Kostenerstattung für anwaltlichen Rat effektiver die ihnen nach dem Kommunalverfassungsrecht zustehenden Rechte wahrnehmen.

Von Rechtsanwalt Matthias Möller-Meinecke, Fachanwalt für Verwaltungsrecht


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